政府与市场应“井水不犯河水”

政府与市场应“井水不犯河水”
一年一度的“两会”落幕了，房地产业依然是委员、代表们讨论的热点，但从政府的态度看，政策导向并无明显变化。温家宝总理的《政府工作报告》中，关于房地产业的内容，基本上是重述了去年12月国务院办公厅“131号文”。“两会”期间，住房与城乡建设部副部长齐冀亦称：除了落实“131号文”中提到的各项政策措施外，近期不会再出台任何新的房地产调控政策。而“131号文”的重点还是近两年中央一直关注的住房保障问题。3月11日， 十一届全国人大二次会议新闻中心举行“住房保障问题”专题采访，再次印证了2009年中国房地产业的政策侧重点是住房保障制度建设。
但是，目前有一个现象或者说命题，一直让购房人、开发商、政府，甚至全社会感到困惑：中国的住房制度到底该如何建设，住房保障和住房商品化之间的关系到底该如何界定？在突然加速大兴住房保障建设之际，会否损害市场机制呢，二者如何协调发展？“两会”期间，有提案建议取消经济适用房，或者是把经济适用房与廉租房并轨，或者是少建经济适用住房，多建廉租房；还有提议取消“90/70”政策，以及限价房政策等。本研究报告通过梳理目前我国住宅产品体系，并借鉴国外经验，以探寻住宅制度、尤其是住房保障制度的发展之道。
经过30年的改革和发展，我国房地产业的市场化程度已比较高，尤其是在产品市场。自从1998年住房体制改革以来，正是发挥了市场在资源配置中的基础作用，才使房地产业迅速发展起来。但是，在市场化进程日益加快的情况下，我国住房保障体系建设却处于缓慢甚至是局部停顿的状态，随着各地房价的飞涨，中低收入家庭的买房难租房难的问题越来越突出。为了解决这一矛盾，2007年国务院出台了“24号文”，加强廉租房和经济适用房建设；在住房与城乡建设部的要求下，2008年6月前后各地出台了《2008-2012年住房建设规划》，其中都明确了住房保障产品的建设规模；2008年11月，在中央“四万亿投资计划”的背景下，住房与城乡建设部出台了“9000亿安居工程投资计划”。显而易见，今后我国住宅产业的发展将并市场化和保障化两条轨道，二者如何协调发展，变得尤为重要。
一、目前我国的住房产品体系偏复杂化
经过十几年探索，我国住房体系出现了很多产品，主要包括非普通商品住宅、普通商品住宅、限价房、经济适用房、廉租房、配套房六种形态。其中，非普通商品住宅、普通商品住宅属完全市场化产品，限价房以市场化为主导、略带保障色彩，配套商品房属于准保障产品，经济适用房基本上属于保障性质，廉租房则完全属于住房保障产品。目前出现了一种值得忧虑的现象，由于住宅产品门类偏多，部分产品的边界有些模糊，比如普通商品住宅、限价房、经济适用房等。从商品化和非商品化二元划分法来看，界线亦模糊不清。
1、普通商品房：2005年5月，根据七部委“新国八条”精神，各地界定了“普通商品住房”的概念：指户型最大面积不超过144平方米：（这一数据各地略有不同），住房容积率在1.0以上，房屋销售价格在同地段平均交易价格的1.2倍以内的商品房。2008年10月22日，财政部和央行出台相关文件后，很多城市都调低了普通商品住宅的标准，而且出现以总价标准代替单价标准的现象。
2、限价房：限价房属中低价商品房范畴，用于满足既买不起经济适用房又够不着廉价房标准的“夹生层”家庭。2006年“国十五条”中提出“90/70”政策，其中规定“限套型、限房价、竞地价、竞房价”。但各地在随后的执行中，基本上没有落实“限房价”这一条。限价房最先于2002年出现于宁波，后在浙江全省推广，还被大连、北京等城市借鉴；2006年之后，广州、成都、北京、南京等少数城市尝试限价房。2008年三四月份，在各地出台的《2008年住房建设规划》中，相当多的城市提出限价房计划，如北京计划建设450万平方米，深圳提出“稳步推进限价商品住房政策”，武汉将“加大限价商品住房的建设规模”（90万平米），杭州规划“限价商品房建筑面积103.9万平方米”。2008年以来，随着楼市持续低迷，北京、天津、广州、深圳的限价房用地纷纷流拍，在广州、北京等地，限价房中签人弃购的现象越来越严重，广州已停止限价房供应，限价房计划开发规模最大北京也被迫调整计划，一方面减少土地供应，另一方面拟将限价房的覆盖面将扩大到公务员、教师等群体——这种按行业、而非家庭收入设定准入标准的做法与福利分房时代颇有相似之处。
3、配套商品房：主要是为了满足城市动拆迁的安置需要而建设的住房，旧城改造和重大市政工程所造成的动拆迁户，都可以低价获得这种配套商品。近几年全国少数城市有所尝试，其中上海市的建设规模较大，一般占全市新建住宅供应量的三成左右，2008-2012年五年间，还将建设2000万平米。
4、经济适用房：对于经济适用房，我国经历了十几年的摸索。1994年出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，1998年住房制度改革的“23号文”中，明确要建立经济适用住房为主导的住房供应体系；但其后的事实是，经济适用房占全国住宅供应套数比例年年下降，由1999年的28.21%一路跌到2005年的7%；2004年《经济适用住房管理办法》中，则不再提及经济适用房占主流地位；2007年新修定的《经济适用住房管理办法》中，进一步把适用对象缩小到低收入家庭。近些年经济适用房存在的问题有：其一，各省区的实施标准、规模、效果差距很大；其二，作为一种社会保障制度，福利色彩过浓；其三，出现穷人买不到富人抢着要的怪现象；其四，由房型偏大，导致真正的目标人群买不起；其五，在某种程度上，由于具体操作失当，扰乱了正常的商品住宅市场秩序。2007年新出台《经济适用住房管理办法》，重新界定了购买对象、户型标准、退出机制等。按政府最新规划，未来三年，全国新建经济适用房400万套，2009年新开工经济适用住房130万套。
5、廉租房：作为住宅保障体系中最重要也是最基础部分的廉租房，建设情况与目标差距很大。截至2006年底，全国657个城市中，已经有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9%。其中，287个地级以上城市中，有283个城市建立了廉租住房制度，占地级以上城市的98.6%；370个县级市中，有229个城市建立了廉租住房制度，占县级市的61.9%。浙江、广东、河北、江西、甘肃、陕西、江苏、湖北等8个省的90%以上城市建立了廉租住房制度。全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。其中财政预算安排资金32.1亿元(含部分上交的住房公积金增值收益)，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元,其它资金15.6亿元。2006年当年用于廉租住房制度的资金为23.4亿元，占1999年以来累计筹集资金的1/3。其中，财政预算安排资金12.1亿元，土地出让净收益3.1亿元，公积金增值收益为4.7亿元，社会捐赠及其它资金3.5亿元。2007年新出台《廉租住房保障办法》，重新界定了购买对象、户型标准、退出机制等。2008年廉租住房制度建设共投入354亿元，是2007年投入资金的3.7倍。其中实物廉租房建设投入286亿元，发放租赁补贴68亿元。开工建设、购买廉租住房63万套，发放租赁补贴249万户，可使共312万户城市低收入家庭解决住房困难问题，基本实现了对住房困难的低保家庭“应保尽保”
二、住房保障与住房市场化之间的关系及矛盾
住宅保障制度要求发挥“政府有形之手”的主观能动性，市场化体制强调“市场无形之手”的自由调配功能。两者之间本来就是一对矛盾体。住宅的商品性和社会性客观要求二者和平共处，这其中牵涉到各种利益群体间的博弈，因此相当复杂。住宅保障制度和市场化机制之间涉及的问题主要表现在以下几个方面。
第一，社会公平问题。市场化追求的是公平竞争，而政府拿纳税人的钱去专门为部分人提供特殊保障，似乎有失公平，但政府保障公民的居住权，又是文明社会的必然选择。问题的关键是怎么把握这个“度”，比如北京经济适用房曾界定销售对象为年收入为0.5～6万元的家庭，其上限明显过高，完全可以纳入纯商品房的供给范围内；而下限则过低，低于最低收入保障线，这部分人其实买不起经济适用房。如此宽泛的供应范围，如何保证公平？
第二，中央政府和地方政府搏弈的问题。许多政策本身是好的，但执行结果往往不理想。原因可能有两个，一则政策本来的可执行性不强，二是地方政府出于自身利益考虑没有尽力落实。经济适用房和廉租房的政策制定问题并不大，但由于制度实施的支配权握在地方政府手里，结果就大变样。一方面，发展通过商品房土地出让金，地方政府不仅大获预算外收入且GDP政绩拉动明显，另一方面，建造经济适用房和廉租房政府却要支出财政，趋利避害是地方政府的本能。
第三，保障性住宅与商品化住宅之间的界线问题。廉租房基本上对市场没什么干扰，但经济适用房（包括限价房）会在某种程度上影响完全市场化的商品住宅市场。比如2005第四季度，上海“两个1000万”占总成交量的比例超过50%，加上宏观调控下的观望气氛浓厚，同区域的大量普通商品房项目陷入销售停滞的泥滩。最终结果是，上海政府停止实施“1000万中低价商品房”计划。
根据西方发达国家经验，在房地产业发展的住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支出。
但是，我们必须认识到，住房保障是项涉及民生的重要工作，绝不能忽视和轻视。20世纪60年代后期，美国150个城市发生居民骚乱，主要缘起是住房匮乏。为解决这这一问题，美国遂于1968进行相关立法，政府保证10年内资助低收入家庭600万套住房。由此可见，即使在资本主义国家，保障民众的居住权也是政府职能的应有之义。作为有中国特色的社会主义国家，政府更须为国民提供优良住房。目前，我国改革重点正由片面追求发展经济转向侧重社会全面均衡发展。十一五规划中，中央强调必须加强和谐社会建设，要遵循以人为本的理念，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。
2008年11月，在“保增长”的经济方针指导下，中央出台了“4万亿投资计划”。紧接着，住房和城乡建设部又抛出“9000亿安居工程计划”。按该计划：今后3年，全国将新建200万套廉租房和400万套经济适用房，同时完成约220万户林业、农垦和矿区的棚户区改造，总投资将超过9000亿元。2008年12月国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（131号文），其中明确：2009年是加快保障性住房建设的关键一年。主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题；解决80万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。在此基础上再用两年时间，解决487万户城市低收入住房困难家庭和160万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，基本解决240万户现有林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。
强化住房保障，是完善我国住房制度的必然之举，尤其是弥补历史欠债，同时与经济上的“扩内需”相结合，颇有一举两得之效。然而也有让人担忧的地方。首先，是资金筹措问题。9000亿元将由中央、地方、社会共同筹措，中央财力有限，而且侧重廉租房建设，2008年前三季度，各地廉租房建设已投入资金180亿元，中央财政专项补助资金只有68亿元。未来3年，计划通过廉租房解决747万户低收入家庭的住房困难，总投入约2150亿元。显而易见，地方政府将在廉租房融资中担当大头。
腰包鼓的时候，在中央的强制下，地方政府也会努力地推进住房保障。去年“国24号文”的出台，标志着我国住房保障重回正轨，2008年6月前后各地出台的《2008-2012年住房建设规划》中，都对廉租房和经济适用房，甚至限价房予以重墨。但短短一年时间，楼市风云突变，由2007年的繁荣转为2008年的低迷，各地纷现土地流标、房屋成交量萎缩的状况，可想而知，对房地产过度依赖的地方财政，想要按中央方案拿钱出来大兴安居工程，必定捉襟见肘。至于经济适用房的6000亿资金安排，基本上由地方政府和开发商负责。好在地方政府有土地可以用来免费划拨，开发建设资金能够依靠开发商的自愿微利参与而解决。可是，大规模建设经济适用房，政府将由此而减少土地和税费收益，穷日子当前，地方政府还是会反复考虑其中的利弊得失。
其次，保障性住房供应比重剧升，不利于商品住宅市场回暖。把廉租房、经济适用房、棚户改造简单相加可知，未来三年将完成820万套新建和改造住房，而2006年全国住宅销售总套数是505万套，按此大致推算，未来三年安居工程住房套数将占总销售套数的54%左右。而2006年全国经济适用房的销售套数只有34万套，占当年住宅销售总套数的6.7%。这就意味着，假如9000亿安居计划能够不打折扣的落实，则未来三年中国住宅市场的供应结构和市场特征将发生翻天覆地的变化。
其中，廉租房只租不售，基本不会影响商品住宅市场，而经济适用房由于面向中低收入群体出售，而且价格一般低于周边商品住宅四到五成。在某种程度上讲，大搞经济适用房，必然会影响普通住宅市场销售。由于前几年经济适用房占住宅市场供应量的不足一成，所以二者可以“井水不犯河水”，而未来三年将占到三成以上，再加上商品住房出现滞销，空置快速上升，截止2008年年底，全国商品住房空置面积为9069万平方米,同比增长32.3%。在这种情况下，大量经济适用房的推出必须会分流原本就已萎缩的自住需求。目前，促进楼市交易量上涨是各级政府正在努力做的事情，但住房保障产品的大量供应，会影响到购房人入市的积极性，甚至预期经济适用房供应的区域房价还将下降。
三、我国住房制度要尽快实行界线清晰的“双轨制”
发达国家经验表明，在房地产业发展的住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少福利预算支出。我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不代表要放弃市场机制，实际上，国务院和住房和城乡建设部的依然明确：我国住宅产业市场化取向不变。问题的关键是，如何界定好市场与保障之间的界线，市场的归市场，政府的归政府。从产品体系上分析，廉租房和经济适用房政府要做主导者，棚户和旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让市场作主导。而纯粹的商品住宅市场，应该全面放开，政府不应再进行干预，包括“90/70”政策也应松绑。如何让住房保障与商品住宅“井水不犯河水”，建议如下。
1、重点发展廉租房
按2003年政府规划，2020年我国全面小康时实现“户均一套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经济体制下，总有部分低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中，目前美国的住房私有率为69%，英国为67%，德国为42%，整体而言，租房中分为市场型租赁和保障型租赁，发达国家作为保障型的廉租房的比重在十几个百分点，美国目前的这一数字为17%，欧盟国家平均为18%（1995年统计数据）。目前我国廉租房的占比非常低。 大力发展廉租房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可能有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。
重点推进廉租房制度建设，首先要扩大覆盖对象范围。其一、按2007年以前的标准，即使只考虑“低保”一个门槛，可以享受廉租房福利的人口约为城镇总人口的4%，若再加上“住房困难”这一关卡，这一比例就更小了。2007年新出台的《廉租住房保障办法》扩大了覆盖范围，由城市最低收入家庭扩大到低收入住房困难家庭的家庭，城市低收入住房困难家庭是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。根据建设部门的摸底统计，目前我国城市住房困难户大约1000万户，即使让他们都能享受廉租房政策，也只约占城市总户数（2007年总户数为万，按户均三人算）的5%。这一数据与国际上通行近20%差距甚大。另外，要适度把常住本地的低收入外地户籍人口纳入廉租体系中来。中国城市化正以每年1-1.5%的速度推进，大量农村务工人员长期工作生活于城市，但目前中国大城市的户籍制度严格，导致拉美化的贫民窟大量出现，北京这种现象比较明显。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步把这些低收入的外来常住人口的租房问题。
其次，要进一步完善廉租房的运作模式。其一、加大廉租房的建设力度。目前，租赁补贴、租金核减的比例远比实物配租大，但政府可供租赁的公房数量非常有限。政府除了考虑收购旧房外，还要通过建设新房来增加储备，比如英国、新加坡和香港地区的公屋制度就是如此。按“9000亿安居工程”计划，未来三年全国将新建200万套廉租房，即便考虑到部分实行货币化补贴，缺口依然很大。另外，政府还可鼓励企业参与进来，美国、瑞士、日本采用这种形式，国内万科第一个廉租房项目近期将在深圳开工。其二、要进一步加强廉租房的管理，由于享受廉租房的居民的收入水平是动态的，所以要其资格的审核工作，促进其流动性，严防出现“猫腻”现象。
2、弱化发展经济适用房
经济适用房自诞生之日至今，就一直争议不断。 总体而言，没有大问题，却有小隐患。考察国外住房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大，北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房（经济适用房）。
我国香港地区的经验，对内地、尤其是大城市住房保障颇有借鉴价值。香港从上世纪50年代开始建立公屋制度（廉租房），1972年后开始进入住房条件改善阶段，1978年起的实行“居者有其屋”计划，居屋（经济适用房）制度开始推行，后来又实行租者置其屋计划(租置计划)以及置业资助贷款计划(置贷计划)。
但是，2002年香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。后来租置计划和置贷计划亦陆续终止。目前三分之人的港人住公屋，六分之一的港人住居屋。目前，公屋轮候册登记的家庭仍然有11万多个，政府着力于增加建屋量及促进住户的流动性，缩短轮候租住公屋的平均时间，目前平均轮候时间维持于三年。
香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是：在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考虑，目前住房保障的重点只有一个——加强廉租房建设；其次才是建设适量的经济适用房。而当前我国经济适用房的计划建设量远超廉租房，这是值得深入研究和反思的。政策制定者须坚持一个原则不动摇：住房制度改革的市场化取向不能改变。
经济适用房要实行封闭式运行。保障落不到实处，是经济适用房最被民众诟病的地方，在我国住房保障没有法制化的情况下，只要存在获利的可能性，部分富人总归有办法从中掠食。如果实行封闭式运行，就能斩断获利链条。现在相关规定是五年内不准出售，所谓封闭式运行就是无论何时，业主只能转售给政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障标准的居民进行二次和多次分配。
3、取消限价房
限价房政策设计的初衷，是为了抑制过快增长的房价，其出发点是好的，但70%以上的住宅都实行“一刀切”式的限价，计划经济的色彩过于浓厚，因此对于地方政府的不作为，建设部亦无促逼之意，而只强调限套型。其后，广州、成都、北京、南京等个别城市尝试限价房作。2008年三四月份，在各地出台的《2008年住房建设规划》中，相当多的城市提出限价房计划，如北京计划建设450万平方米，深圳提出“稳步推进限价商品住房政策”，武汉将“加大限价商品住房的建设规模”（90万平米），杭州规划“限价商品房建筑面积103.9万平方米”。
然而，谁也没有料到房地产市场会急剧降温，而限价房的运作亦趋于艰涩。首先，全国房价开始下跌，抑制房价的条件已不存在；其次，北京、天津、广州、深圳的限价房用地纷纷流拍，企业连商品住宅的地块都不愿拿，对于“限房价、竞地价”这种风险与利益不对称的项目，当然弃若敝履；再次，购房人视若鸡肋，由于房价持续下跌，限价房项目的房价与周边商品住宅相比，已无多大优势可言，而其质量却多不如后者，在广州、北京等地，限价房中签人弃购的现象越来越严重。目前，最早进行限价房探索的广州已停止限价房供应，限价房计划开发规模最大北京也被迫调整计划，一方面减少土地供应，另一方面拟将限价房的覆盖面将扩大到公务员、教师等群体——这种按行业、而非家庭收入设定准入标准的做法与福利分房时代颇有相似之处。
4、建立完善的住房租赁制度
在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，自1998年房改后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租房滞后，住房租赁市场也一直没有法规加以规范，市场自我运行，体系相当的不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。住房租赁体系可细分为廉租房、公共租赁房、市场租赁房三种类型。通过大力发展廉租房，最终会达到一个相对动态稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口5-10%左右的居住困难群体。
但是，还有20%左右的低收入和中低收入群体买不起房，这就是我们常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁房解决其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租房低。可以较多地引进市场机制，部分公房可以由国营公益机构运营(如新加坡和日本)，部分公房可以由协会、互助组织运营(如英国和德国)，部分公房可由民营公司运营（如美国）。但政府依然是制度实施的主导者，包括家庭准入、退出标准、租金标准等完全由政府控制。
依照政府的财力，不可能建设足够的廉租房和公共租赁房，相当部分中低收入家庭需要拿着政府的货币被贴去市场上租房，这就需要一个健全的租赁房市场。显然，目前全国租赁市场并不成熟，还无法为这些家庭提供充足的、合适的、理想的房源。因此，政府必须鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。政府可以在出让某些住宅用地时，规定开发商必须建一定比例的低租金住房，如美国很多州都按总建筑面积的15%左右进行限定，在后期运营中，政府需对开发商或物业公司进行补贴。另外，还有一种方式可以考虑，鼓励企业通过收购、长期租赁等方式拥有一定规模的房源，由政策进行政策补贴，使其成为专门针对中低收入家庭的低租金租赁房。总体而言，市场型租赁房的运营主体是企业，政府的作用是规范和支持企业行为。
另外，在住房保障体系中，目前还存在一块属于“准保障”——部分旧公房租赁。由于历史遗留问题，目前各城市中都有部分公房没有出售。租户经济收入水平有差别，其中部分既不属于廉租房对象，又买不起商品房，目前仍由政府或企业收取低于市场价但高于廉租价的房租。因此，可称之为“准保障群体”，性质类似于经济适用房。在政府财力不足的情况下，这部分公房有力地弥补了廉租房制度在规模上的不足，必须充分利用。这些旧公房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，须进行综合改造。
目前，部分地方政府开始尝试公房租赁制度，比如广东、江苏、福建等省的一些城市，已经有公共租赁房项目，杭州市出台了《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》。2009年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示，今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。还将研究制订《公共租赁住房指导意见》，明确公共租赁住房供应对象等内容。
5、尽快解决住房“夹心层”问题
世界住宅市场和住房保障的发展史，同时也是一部“夹心层”的演变史。住房作为重要的民生问题，客观上需政府出面解决；但同时住房又是一件耗费大量资源、具有很高价值的资产，政府囿于财力有限、谋求社会公平、发展经济等多重因素，又需要借助市场机制进行资源配置；另外，居民的收入水平和居住水平又是动态变化的，住房保障标准亦随之变动。这就注定，“夹心层”的难题永远无法一劳永逸的解决，只能是逐步摸索、渐次完善。
“夹心层”主要分为两种情况，一种是既够不上廉租房标准，又没资格购买经济适用房，另一种是既够不上经济适用房标准，又买不起商品房。不妨以香港为例加以说明，1950年代推行公屋制度（相当于廉租房）之后，发现许多收入高于公屋申请条件的居民，居住条件比公屋还要差，于是在1970年代推出“居屋计划”（相当于经济适用房），后来又出类似问题，再推“夹屋计划”，结果依然产生夹心层，只好再推“首次置业贷款计划”。
与发达国家相比，我国住房保障水平很低。在此条件下，“夹心层”的现象自然比较突出。按12月20日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，通过加强廉租房、经济适用房建设和棚户区改，争取用3年时间基本解决1000万户左右城市低收入住房困难家庭住房问题。即使如此，也仅使约6%的城市家庭受益于住房保障，与欧美国家30%左右的水平差距较大。如何解决既不符合认购经济适用房标准，又买不起商品住宅的家庭的“夹心层”之困？建议如下。
首先，建立一个有政策支持的市场租赁体系。这一点上文已有所述。政府不可能完全通过公屋解决廉租问题，也没有能力大规模建设经济适用房。那么，就要鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。美国的可负担得起住宅（affordable house）模式已比较成熟，政府通过各项措施刺激开发商兴建可负担得起的出租住宅，并帮助提升此类房屋质量。另外，美国政府还鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者，当低收入者承租后，低收入者将自己收入的三分之一付给房主，其余由政府代付。
其次，对于购买商品住宅的中低收入家庭给予贷款贴息或减税。实质上是减轻这类家庭的购房成本。香港房屋委员会曾于1987 年开始，推出“自置居所贷款”计划，符合标准的家庭可申请自置居所贷款，获得一笔30 万港元的无息贷款或领取为期48个月、每月2600 港元的按揭还款补助金。上海也有类似的成功经验，2003年上海《关于落实本市中低收入家庭实行购房贷款贴息政策若干规定的实施意见》，规定在2003-2008年期间，符合一定标准的中低收入居民家庭购买某些商品住宅，最高可享受购房贷款总额15%的贴息。另外，美国购房可以抵个调税的做法，也是不错的选择。
还有，允许部分住宅实行混合产权。既然部分中低收入家庭买不起商品房，就先让其购买部分产权，边租住、边购买剩余产权，以降低他们购房的门槛。英国曾有这方面的有益尝试，为了应付高房价，2005年英政府以增加供应为核心的新住房政策全面实施，在增加市场供应的同时增加社会住宅和部分产权的住宅供应，政府与房地产公司建立合作社，允许灵活的混合产权。近期《上海市经济适用住房管理试行办法》（征求意见稿）也有类似规定。
6、多渠道筹集建设资金
住房保障建设，需要政府投入大量的资金，如果没有理顺资金筹集渠道，并建立顺畅的融资机制，则很难推进这项工作。按照国家的指导方针，目前我国住房保障资金主要源自中央财政、地方财政、银行贷款、公积金收益、社会资金等。从政府支出来看，由于中央资金有限，主要的筹资还须来自地方政府，尤其是出土地出让金，公积金总额10%用于住房保障，应作为督促地方政府的一个底线。
按照国务院办公厅的“131号文”，2009年将开展住房公积金用于住房建设的试点。为拓宽保障性住房建设资金来源，充分发挥住房公积金的使用效益，选择部分有条件的地区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。住房城乡建设部要会同有关部门抓紧制定试点方案。
另据媒体近期报道：搁置已久的“设立万亿保障性住房基金”方案可能再度引起关注，正在研究当中的方案设想全国社保基金出资两三千亿元，国家财政出资两千亿元，再加上住房公积金和配套银行贷款，组成万亿元规模的基金，加速保障性住房建设。从长期运营角度考虑，设立“万亿保障性住房基金”是非常合理且有必要的，能够保证住房保障的资源来源不受外界干涉。
7、加快住房法制化建设
市场经济体制下，法制很重要。但是，目前我国房地产业的法律体系尚不完善，住房保障制度方面的就更匮乏。举例说明，1993年为了配合住房商品化改革，颁布了《房地产管理法》，规定了预售制度等一系列基本的房地产行业运作规则，并赋予建设部管理房地产市场的行政权力，从而对住宅市场商品化的发展起到了至关重要的作用。
目前我国住房保障制度的推行，基本上是依靠国务院、建设部和地方政府的一些行政法规和部门规章，比如上述中提及的几个“通知”、“办法”、“方案”、“条例”。必然会造成“没有基本法律的保障，住房保障政策最终落实肯定将大打折扣。”事实证明，这样的施政路径，必然导致行政效力层层衰减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，根本无法保证住房保障制度的执行效果。可以说，这些都是低层次的立法。目前急需一部高层次的法律——《住房保障法》，早在2000年的“两会”上，有人大代表曾向全国人大建议制定此法，但遗憾的是至今尚未落实。
纵观发达国家，无不非常重视住房保障制度的立法工作。美国国会1949年就通过了《全国可承受住宅法》，先后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律。 1974年8月《住宅与社区发展法》第8条的租金资助计划，其核心内容是任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30%。日本政府1950年先后制定实施了40多部相关法律来保证住房保障制度的有效执行。其它国家就不一一列举。
四、发达国家住房保障经验借鉴
最先实现工业化的英国，早在1844年就成立了住房协会以探寻住房保障之道。1930年代的经济大危机和二次世界大战，逼迫西方国家政府全面实施住房保障制度。经过多年的实践和发展，世界许多国家、尤其是发达国家在住房保障方面积累了丰富经验，并大致形成了三种运作模式。一种是以美国为代表的欧美发达国家，一种是以瑞典为代表的欧洲高福利国家，一种是以新加坡为代表的新兴经济国家。单个国家的住房保障制度，许多文章都有提及，但极少有进行全面而综合论述的。在此，我们大致总结出发达国家和新兴经济国家住房保障的七大特点，以飨读者。
其一、政府是责任主体。西方国家住宅消费保障制度的最大特点在于政府干预的普遍性。市场机制条件下，由于劳动能力的差别存在，一部分阶层的收入是无法承受其住宅支出的，这就在客观上需要政府提供住宅消费保障。给低收入阶层提供住宅消费保障，是西方国家普遍的做法，尽管在住宅资源配置中，市场经济国家依赖市场发挥基础性的作用，但是从各国完善的住宅消费保障制度的建立、发展和完善过程看，政府在住宅消费保障制度起了决定性的作用。德国、法国的住宅法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分。因此，各国中央政府和地方政府都设立了相关部门，专门负责住房保障体系的构建和实施。如美国的住房和都市发展部、新加坡的建屋发展局等。
其二、非常重视立法工作。纵观发达国家，无不非常重视住房保障制度的立法工作。美国国会1949年就通过了《全国可承受住宅法》，先后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律。 1974年8月《住宅与社区发展法》第8条的租金资助计划，其核心内容是任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30%。日本政府自1950年后，陆续制定实施的《公营住宅法》、《住宅金融公库法》等40多部法律保证住房保障制度的有效执行。
其三、政策的保障覆盖面较大。从整体上看，欧美发达国家和亚洲的新兴经济国家的住障覆盖面较大，这其中又可分为两种类型和两个阶段。两种类型是指，一种是以新加坡、瑞典、加拿大等高福利国家，几乎涵盖了全国国民，如新加坡有近90%的家庭居于组屋，类似我国房改前的福利化分房制度；另一种是以美国、日本、德国为主的发达国家，基本上把全部的中低收入，甚至部分中等收入群体纳入住宅保障范畴。两个阶段是指，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在近些年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向中低、尤其是低收入家庭。
其四、政策性金融和财税支持系统完善。由于住宅产业属资金密集型产业，住房保障制度的实施离不开有效的金融系统的支持。发达国家非常重视政策性金融支持系统的构建，如新加坡的住房公积金制度、日本的金融公库制度、德国的住宅互助储金信贷社、美国联邦抵押贷款协会、瑞典城市抵押银行等。另外，政府通过适当的财税减免，也能达到支持住房保障的目的。比如针对民营企业开发运营的中低价租售住宅，政府在土地出让费、各种税收上给予大量减免；再如针对中低收入家庭购房，部分国家给予个人所得税抵扣等政策
其五、建设公共住房以供廉价租售。公共住房制度在发达国家的住房保障体系中居于核心地位，只有依赖可以直接控制的公共住房，政府才能切实为中低收入者提供廉租屋和低价房。新加坡的“组屋”、日本的“公营住宅”、香港地区的“公屋”、英国的“社会房”等都是如此。公共住房完全由政府进行主导，主要由政府投资建设，由政府部门运营管理，针对中低收入家庭的不同情况，以低廉的价格进行租赁或销售（一般前期以租为主）。
其六、货币化补贴日益成为主流。政府大规模建造公共住房投资巨大，运营中存在管理效率不高的现象，所以近二十多年来，发达国家越来越倾向于通过货币化补贴的方式进行住房保障。补贴方式分为租房补贴和购房补贴。比如租金补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式，政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。购房补贴的保障力度比租房补贴相对较小，但覆盖面较大，比如约86％的德国人都可以享有不同额度的购房补贴。
其七、供应方式由租向售演变。在 20 世纪 70 年代以前，由于两次世界大战和 1929—1933年的经济危机，严重的住宅短缺是主要的住宅问题，适宜的住宅保障政策是政府在金融和住宅供应上的大规模国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住宅。70年代以来，随着全国性住宅短缺的缓解以至消失，大规模国家干预政策不再适宜，代之而起的是发挥市场机制的弹性和选择性，鼓励运用市场机制解决住宅供应。政府住宅消费保障政策面对特定地区和特殊阶层的居民，解决特定群体的住宅问题。另外一个原因是，大量的公房建设和维护需要进行高额的财政补贴，而许多西方国家的福利开支出现紧缩趋势。于是，很多发达国家都出现了公房转售的现象。80年代撒切尔夫人上台的英国表现的尤其明显。
五、报告结论综述
从世界范围来看，如何设计住房保障制度，如何平衡保障性住房与市场化住房之间的关系，是一个具有共性的难题，包括欧美发达国家在内，很多国家都曾经历过几十年的探索和试错历程。有学者经过研究，建立起相关的理论模型，把政府在住房政策中的角色分为三种：雏生型、社会型及全面责任型。
大部分发展中国家实行的是雏生型的住房政策，它们对低收入住户的住房问题较为被动，缺乏系统和有力的政策或执行力很差，如巴西、墨西哥、泰国、印度等国家。实行社会型的住房政策国家，包括英国、美国及多数西欧国家，也包括香港特区，以社会发展及社会公义为政策的出发点，中等及其以下收入家庭基本上都能从中受益。荷兰、德国、瑞典以及新加坡等国家，对住房市场全方位介入和控制，是全面责任型住房政策的代表，全体国民都能不同程度的从中受惠.
三种不同模式，主要体现了不同国家的经济发展水平和社会福利程度，尤其是前者，低收入国家也想大搞住房保障，可是钱少难办事。改革开放30年，我国人均国民总收入由1978年的190美元上升至2007年的2360美元，按照世界银行的划分标准，我国已由低收入国家跃升至中等偏下收入国家行列。按此国力，我国目前根本不可能选择全面责任型住房政策，社会型也似乎有点不够格，雏生型已被我们超越。实际上，我国目前的住房保障水平界于雏生型和社会型之间，发展方向是社会型。
综而言之，住房体制改革至今，随着住宅市场连续几年的繁荣发展，随着飞涨的房价与中低收入者买房难之间的矛盾日益突出，我国住房保障体系建设进入一个全新的历史阶段，既存在诸多困难，也面临很多机遇。我们认为，一定要在坚持住宅市场化方向的前提下，结合我国的现实经济发展水平和房地产业发展现状，积极、稳定、协调地推进住房保障体系的建设。最终目标是形成比较健全的住房“二元化”、“双轨制”体系。
首先，集中力量推进廉租房建设，争取利用10年左右的时间，使20-30%的城镇居民和部分外来务工者享受到廉租房和公共租赁房，基本覆盖最低收入和低收入两类收入家庭，兼顾部分中低收入家庭。其次，适当弱化经济适用房制度，或者说把优先权让给廉租房，经过10年左右时间的发展，使10%左右城镇居民（主要是中低收入家庭）能够从经济适用房制度中受益。第三，随着城市建设高潮期的过去，配套商品房不宜大规模建设，可考虑与经济适用房制度接轨。第四限价商品房应停止实施。第五，“70/90”政策要慢慢淡出，使企业拥有更大的产品规划权。第六，在住房保障进行实物分配的同时，要尝试多元化的货币化补贴方式，尽量不要让住房保障伤害市场机制。
建立健全的住房制度，不可能一蹴而就，既要明白快速推进这项工作的紧迫性，又要尊重目前中等偏下收入国家的实际国情。针对目前受房地产市场低迷影响而出现的地方政府缓推住房保障的现象，中央政府要既要予以关注、加强督察，又要适当理解地方的难处，科学制定住房保障目标和实施步骤。在这一过程中，既要提防右倾保守主义，又要避免左倾冒进主义。